Legala aspekter av diskrimineringslagstiftning i Sverige
"Konferensen om Lagstiftning för Mänskliga Rättigheter "
Stockholm, Sweden, 24 augusti 1998
Kristina Rennerstedt, statssekreterare Justitiedepartementet, legala aspekter
Jag vill tacka för möjligheten att få komma hit idag. Jag ska tala om möjligheter och svårigheter i Sverige med diskrimineringslagstiftning som metod för att ge människor med funktionshinder samma möjligheter som andra i delaktighet och jämlikhet i samhället. Jag arbetar på Justitiedepartementet och många tror att Justitiedepartementet har hand om all lagstiftning, men så är det inte, utan handikappfrågor till exempel hanteras av det departement som har ansvar för själva sakfrågan. Regeringen och riksdagen har nämligen beslutat om en handikappolitik som bygger på principen om att personer med funktionshinder ska ha samma möjlighet till delaktighet i samhällslivet som alla människor. Om det finns hinder för en sån delaktighet så ska de undanröjas och den utgångspunkt vi har i det här arbetet är FN:s Standardregler på området.
I vårt land har vi nog kommit ganska långt när det gäller olika former av individuellt stöd som kompenserar människors funktionsnedsättningar, även om jag är säker på att man kan diskutera hur långt man kan komma. Men vad vi nu fokuserar på, det är mer generella insatser, det är frågor om tillgänglighet på alla områden. Det handlar om den fysiska miljön, bostäder, utemiljöer, kollektivtrafik, men också tillgänglighet till samhällsinformation, kulturutbud och service. Utgångspunkten för regeringens arbete när det gäller handikappfrågor är att hänsynen till funktionshindrade skall genomsyra all verksamhet, och för vårt arbete innebär det alltså att socialdepartementet ansvarar för frågor om socialförsäkring, om hälso- och sjukvård, om individ- och familjeomsorg. Kommunikationsdepartementet har frågor om mer tillgänglig kollektivtrafik. Inrikesdepartementet har bostadsfrågor, plan- och byggfrågor och kommunerna. Vi på Justitiedepartementet, vi ansvarar för sådana handikappfrågor som kan komma inom våra ansvarsområden, t ex frågor som gäller polis, åklagare, rättshjälp och de flesta av domstolarna. När det gäller lagstiftningen så ansvarar vi för lagstiftningen av grundlagarna, om den centrala strafflagstiftningen, processrätten och vissa delar av civilrätten som kan vara av intresse. Men samtidigt är det självfallet viktigt att man har en helhetssyn och samordning. För att funktionshindrade personer skall kunna delta på lika villkor i arbetslivet så krävs ju t ex att också frågor om resor till och från arbetet får en bra lösning. I Regeringskansliet är det Socialdepartementet som har den samordnande rollen för handikappfrågor. Regeringen har också inrättat en statssekreterargrupp för samordning av handikappfrågor, där en av Socialdepartementets statssekreterare är ordförande.
Handikappolitiken berör alla samhällsområden och den kan alltså aldrig vara en isolerad fråga för en myndighet eller ett departement. Praktiskt taget varje fråga har ju en handikappaspekt som man måste ta hänsyn till i planeringen, både på den centrala, regionala och lokala nivån. I Sverige är det det vi försöker fokusera på istället för att skapa särskilda lagar som reglerar just funktionshindrades tillvaro. I många sammanhang håller man fram den amerikanska lagstiftningen som en förebild. Det råder ingen tvekan om att ADA, The Americans with disability act, har haft positiva effekter i USA när det gäller en ökad medvetenhet hos allmänheten om funktionshindrades problem och rättigheter och att den lett till ökad tillgänglighet och service. I Sverige har vi inte för någon grupp av personer ansett det ändamålsenligt eller ens möjligt att införa en generell allmän förbudslag mot diskriminering som omfattar hela samhällslivet. För en sådan lag skulle med all nödvändighet bli alldeles för vag för att användas i svenska rättsliga sammanhang. En sådan lag skulle inte ge de rättsliga instanserna nödvändig vägledning vid tillämpningen och därför har vi i Sverige valt en kombination, där har vi lagstiftning om rättigheter och skyldigheter som gäller lika för alla medborgare. Dels har vi lagstiftning där man inom vissa särskilda områden har skapat bestämmelser som tydligt anger vad som avses med diskriminering inom dessa områden och vad som händer om någon bryter mot lagen. Ett exempel på det är den lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder som regeringen nyligen har föreslagit i riksdagen. Jag vill också säga att det svenska sättet att kombinera generell lagstiftning med diskrimineringslagstiftning på vissa områden stämmer väl överens med vad som sägs om lagstiftning i FN:s Standardregler. Över huvud taget så tror jag att det är viktigt att komma ihåg att man inte kan kopiera en lagstiftning från ett land och föra över den till ett annat, det visar all erfarenhet. Vi måste hitta lösningar som passar in i våra olika rättssystem. När man lagstiftar direkt mot diskriminering av funktionshindrade så är det, särskilt om man tänker sig en straffrättslig lagstiftning, nödvändigt att klargöra innebörden av begrepp som t ex funktionshinder. Det måste framgå tydligt av lagstiftningen vilka grupper av personer som skall omfattas och vilka beteenden som lagen skall träffa. Vad man då först måste ta ställning till är vilka funktionshinder som skall omfattas.
Gruppen personer med funktionshinder är ju inte särskilt homogen. Av en undersökning som Statistiska centralbyrån utförde under våren -97 så framgår att ungefär en femtedel av den svenska befolkningen mellan 16 - 64 år upplever sig ha någon form av funktionsnedsättning. Begreppet funktionshinder eller funktionsnedsättning har definierats på olika sätt i olika sammanhang; AVHO i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och i förslaget till lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Om man inte bemödar sig väldigt noga om att överväga vilka som skall omfattas av en diskrimineringslagstiftning och klart anger det i lagen så kan det bli problem, eller i värsta fall kan det bli omöjligt att tillämpa en sådan lag. Å andra sidan så kan en i och för sig väldigt klar definition, men en inte tillräckligt väl övertänkt avgränsning leda till orättvisa resultat för den som så att säga hamnar utanför. Det finns en risk då för att åtminstone de grupperna skulle uppfatta en diskrimineringslagstiftning som inte inkluderar också dem som en signal att det är OK att diskriminera dem. Därför får en ny lagstiftning inte leda till att olika grupper av funktionshindrade ställs mot varandra. En första uppgift är därför att göra klart för sig vilka grupper som lagstiftningen skall träffa.
Steg två sedan innefattar att man måste klargöra vad som avses med diskriminering. Uttrycket diskriminering är ju ett samlingsuttryck för olika företeelser som strider mot en likvärdig behandling. I den allmänna debatten så kan uttrycket användas i väldigt vid mening utan några närmare preciseringar. Men om begreppet skall ses som ett rättsligt begrepp i lagstiftningssammanhang så måste man precisera det. En särskild fråga som nu är aktuell gäller diskriminering av funktionshindrade i näringsverksamhet, t ex på restauranger, i affärer eller i allmän näringsverksamhet. Och brottet, det brott som vi har i brottsbalken som heter olaga diskriminering i näringsverksamhet, det gäller idag inte diskriminering p g a funktionshinder, utan det gäller enbart diskriminering p g a de diskrimineringsgrunder som uppräknas i lagen, nämligen ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller homosexuell läggning. Och den brottsliga gärningen består i att en näringsidkare, t ex en restaurangägare, uppsåtligen med vilja diskriminerar någon genom att inte gå honom till handa som det står i lagen, på de villkor som han tillämpar i förhållande till andra och det krävs också att skälet till att han inte släpper in någon på restaurangen, det måste bero på någon av de här uppräknade diskrimineringsgrunderna: ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung o s v. Och det exempel som vi ofta ser, det är att en restaurang nekar någon av ett visst etniskt ursprung tillträde till restaurangen och straffet för olaga diskriminering är böter eller fängelse i högst ett år.
Vid olika tillfällen har det väckts förslag om att införa funktionshinder som en ny diskrimineringsgrund i straffbestämmelsen om olaga diskriminering. De här förslagen har haft ett blandat mottagande av remissinstanserna och man ansåg att det var nödvändigt att fortsätta övervägandena. Många av de remissinstanser som kritiserade det förslag som hade lämnats hade inte någon invändning mot den principiella riktigheten av att införa en kriminalisering.
Det är viktigt att man lär sig av andras misstag och då skall man hålla i minnet att lagbestämmelsen, olaga diskriminering i näringsverksamhet, har diskuterats. Det har satts i fråga om det är ett effektivt motmedel mot diskriminering överhuvud taget. Åtal väcks väldigt sällan och det är väldigt svårt att i domstolen bevisa att ett brott har begåtts. Jag tror att det är så att det meddelas en eller två fällande domar enligt den lagstiftningen varje år och jag är personligen helt övertygad om att olaga diskriminering förekommer väsentligt oftare. Men det är så, för att den här näringsidkaren skall kunna fällas så krävs det att det finns en sådan bevisning att det kan anses klarlagt att det avgörande motivet för en diskriminering har varit någons ras eller etniska ursprung etc och att den här restaurangägaren inte haft något annat legitimt skäl för sitt beteende. Det här är inte bra och vi skall nu sätta till en utredning som skall få i uppgift att se över effektiviteten i den nuvarande bestämmelsen om olaga diskriminering. Den här utredningen skall också få i uppgift att utreda formerna för en reglering av förbud mot diskriminering av funktionshindrade i näringsverksamhet. Men vi har också funderat på om ett sådant här förbud nödvändigtvis behöver vara straffrättsligt. Utredningen skall få överväga om inte andra slags sanktioner kan tjäna syftet med ett förbud lika bra. Som ett exempel så är det så att i den amerikanska lagstiftningen gäller att om man bryter mot reglerna så kan man drabbas av indragna bidrag eller skadestånd. Jag tror att ekonomiska sanktioner mot näringsidkare kanske är mer effektiva för att åstadkomma det man vill, än en straffbestämmelse vars effektivitet sätts i fråga redan idag av dem som den omfattar. Man kan också tänka sig att kraven på bevisning kan bli lägre vid ekonomiska sanktioner än vid straffrättsliga.
Den utredning som vi kommer att tillsätta skall belysa eventuella problem och fördelar med ett straffbelagt eller på annat sätt sanktionerat diskrimineringsförbud och hur ett sådant förbud skulle kunna avgränsas. I det ingår också att ta ställning till om ett förbud kan upprätthållas på ett effektivt sätt, vilka personer som skall omfattas och vilka förfaranden eller underlåtenheter som skall vara förbjudna. Jag är helt säker på att företrädare för handikapprörelsen kommer att vara med i den utredningen och jag tror att några redan har varit och diskuterat med justitieministern olika frågor om detta. Men som alla vet så kan ju människor bemötas på ett oacceptabelt sätt, även om det inte strider mot någon lag. Det kanske är det som är det viktigaste att komma till rätta med. Bengt Lindqvist har fått i uppdrag att se över bl a hur kraven på valfrihet, inflytande och information för funktionshindrade personer respekteras inom olika områden och belysa olika situationer där brister i tillgänglighet kan leda till negativt bemötande av personer med funktionshinder. I utredningens uppdrag ingår också att föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av personer med funktionshinder. Efter vad vi har hört här idag så skall utredningen vara klar i höst. I våras så beslutade regeringen också om olika åtgärder för att förstärka möjligheten att bedriva en aktiv handikappolitik, bl a så har vi inrättat en handikappdelegation bestående av företrädare för handikapporganisationerna och med socialminister Margot Wallström som ordförande. Vi har också en nationell samordningskommitté med statssekreterare och företrädare för handikapprörelsen som skall ha sitt första möte i morgon. Det pågår ett arbete i regeringskansliet med att ta fram en nationell handlingsplan för handkappområdet och utgångspunkten för den handlingsplanen är de standardregler som finns i FN. Tanken är att man då skall redovisa det aktuella läget inom alla samhällsområden och samtidigt fastställa inriktning och mål för politiken, både på kort och lång sikten. Även det här arbetet sker i samråd med handikapporganisationerna, i först hand genom handikappdelegationen. Tanken är att ett förslag till en nationell handlingsplan skall redovisas för regeringen i september -99 och sedan kommer den att behandlas av riksdagen.
Handikapporganisationernas medverkan i det handikappolitiska arbetet har haft en avgörande betydelse för dagens handikappolitik och de förbättringar som uppnåtts, inte minst när det gäller synen på funktionshindrade och handikappet, som ett förhållande mellan individen och samhället. Oavsett hur man ser på frågan om lagstiftning med förbud mot diskriminering av funktionshindrade så måste det mest verkningsfulla sättet att motarbeta diskriminering vara att arbeta för öppnare och ändrade attityder i samhället, i fråga om alla människors rätt till delaktighet och jämlikhet. Vår gemensamma strävan är att försöka åstadkomma att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet som alla människor. Det är min förhoppning och min övertygelse att handikapporganisationernas medverkan även i fortsättningen kommer att vara av avgörande betydelse för att vi skall nå det här målet. I det fortsatta arbetet är vi politiker och tjänstemän beroende av handikapprörelsens erfarenheter och synpunkter. Och med det vill jag tacka för ordet.
Our sponsors
