Erfarenheter av lagstiftning internationellt

"Konferensen om Lagstiftning för Mänskliga Rättigheter"
Stockholm, Sweden, 24 augusti 1998

Bengt Lindqvist, FN:s speciella rapportör om standardreglerna

Jag skall ta två utgångspunkter för det jag skall säga. Det ena är mitt FN-uppdrag som nu har pågått i fyra år, jag började -94 och det skall pågå till år 2000 i augusti. Det andra är, och det skall jag ägna lite kortare tid åt, mitt utredningsuppdrag i bemötandeutredningen som delvis har beröringspunkter med det vi nu skall diskutera, nämligen lagstiftning och erfarenheter av lagstiftning. Mitt egentliga tema är internationella erfarenheter av lagstiftning. Låt mig börja med det internationella handikappåret. Världens stater antog då ett nytt mål för den internationella handikappolitiken, full delaktighet och jämlikhet. Och antar man ett sådant mål som är så totalt och så djupt demokratiskt så är det ju väldigt naturligt att det också får följder för det sätt på vilket samhället är organiserat ur handikappsynpunkt. Man kan säga så här, att målet var så radikalt så det tog väldigt många år innan det började lossna. 80-talet blev näst intill ett förlorat årtionde i världen. Det var det som ledde till att vi bland annat från svensk sida föreslog en konvention, d v s en internationell lagstiftning om funktionshindrades rätt. Det blev avvisat från FN 1988 och 1989 och i kölvattnet föddes standardreglerna som var det dokument som man då kunde enas om. Standardreglerna var ett viktigt konsensusdokument, inte bara inom FN, utan också mellan FN och de ledande handikapporganisationerna. Som svar på våra initiativ fick vi ett starkt dokument att arbeta utifrån. Det som sedan har hänt under 90-talet, skulle jag vilja säga är fundamentalt skilt från 80-talet. 90-talet har visat på mängder av ny utveckling. Inte minst på lagstiftningsområdet. USA är ju ledande i antidiskrimineringslagstiftningen med sin ADA från 1990. Också Kina, vilket kanske förvånar er, tog en ny och i förhållande till vad man hade tidigare, mycket kraftfull lagstiftning 1990.

Sedan dess har ett mycket stort antal länder gjort förändringar i sin lagstiftning, i riktning mot att försöka bättre tillgodose funktionshindrades rätt till del i det som finns i samhällena, att leva ute i det öppna samhället. Att ta del av det utbud som finns i form av service, aktiviteter, information, men också att ta ansvar för sig själv och sina familjer, full delaktighet. Det finns länder som har ändrat sin grundlag; Gana och Sydafrika kan nämnas som två exempel. De ändringarna har sedan haft väldigt stor betydelse för utvecklingen på lagstiftningsområdet i övrigt. Det gav så att säga utgångspunkten, basen för utvecklingen. Andra länder har gått direkt på speciallagar av den typ som ADA är i USA och det finns åtminstone ett 30-tal länder där sådan lagstiftning har antagits eller just nu är under antagande runt om i världen, alltså ett mycket stort antal. Jag brukar säga att det finns goda sådana exempel i varje region runt om i världen. Det är något väldigt väsentligt som håller på att hända. Samtidigt så kan jag iaktta ett nytt slags problem: Det är väldigt många länder som antar ny lagstiftning och därmed punkt. Indien har en equal opportunity-lagstiftning från flera år tillbaka som bara ligger där och som ingen gör någonting åt när det gäller genomförandet och uppföljning. Och det är ett fenomen som gäller väldigt många länder att det är en väldigt svag implementering, genomförandefasen är svag. Det är nästan mer regel än undantag i de länder som har skaffat ny lagstiftning. Så det här med att en lag bara är ord på papper ligger det väldigt mycket i. Det gäller verkligen att när lagen finns där också sätta liv i den och få den att fungera efter de intentioner som fanns.

Också en annan iakttagelse kan man göra. Det gäller lagstiftning som finns generellt på handikappområdet. Det är väl kanske hälften av världens länder som har någon form av lagstiftning som direkt riktar sig till, eller berör funktionshindrades liv. Alla former av besvärsmöjligheter är svaga eller också finns de inte alls, eller så utnyttjas inte. Nästa problem är att man trotsar domstolsbeslut. Det är ju något som vi berörs av här i Sverige och som vi verkligen måste diskutera. För det är ju på det sättet här att vi har en hel del lagar som skulle kunna användas mycket effektivare och vi har lagar som saknar besvärsmöjligheter o s v. Vi har också det här domstolstrotset som Inger Claesson Wästberg pekade på som verkligen är mycket utmanande. En annan typ av problematik gäller lagstiftning som är direkt diskriminatorisk mot människor med funktionshinder. Jag vet inte om ni är klara över det, men i 15 - 20 % av världens länder är det fortfarande så att människor med funktionshinder inte har rösträtt. Att vissa grupper av funktionshindrade inte har rätt att gifta sig, inte har rätt att äga eller teckna på kontrakt, inte har rätt att framträda inför domstol, inte är fullvärdiga medborgare helt enkelt. Det är sådant som vi kommer att följa upp med hjälp av FN:s organ för mänskliga rättigheter.

Hela den struktur av bevakning av mänskliga rättigheter i världen, genom FN framförallt men i Europa också genom Europarådet, har börjat röra på sig när det gäller handikappfrågor och man kan säga att nu i slutet av 90-talet har vi fått ett verkligt genombrott. Fr o m i år uppmanas de olika enheterna som övervakar mänskliga rättigheter på alla möjliga olika områden att hämta in uppgifter om människor med funktionshinder och hur väl eller hur illa deras rätt tillgodoses. Det är ett erkännande av att det finns en handikappdimension i mänskliga rättigheter, det har vi ju vetat länge, men vi har inte fått FN att erkänna det förrän nu. Det är utomordentligt viktigt i sammanhanget att också flera av de organ som arbetar inom mänskliga rättigheter-området gjort uttalanden och analyser som blir mycket värdefulla för oss när det gäller att driva de här frågorna gentemot våra regeringar. Det allra viktigaste, som jag tror i historiens ljus kommer bli ett klassiskt dokument, är skrivet av den kommitté av höga jurister som övervakar konventionen för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De publicerade i november 1994 en allmän kommentar nummer fem, General comment number five, som innehåller en oerhört intressant analys. Inte bara av det rent principiella som naturligtvis är viktigt, där man slår fast att det finns en handikappdimension i diskrimineringssammanhang. Man för det också vidare och säger att vi måste samarbeta med de organisationer i världen som har kunskap om de handikappades situation. Vi måste inbjuda dem till samarbete, vi måste se till att vi får deras beskrivning av livssituationer. Vi måste lära världens regeringar att rapportera också på det här området. Alltså, ett stort och viktigt genombrott som jag menar också skall påverka diskussionen här hemma.

Lite grann om min utredning då: Vi har i den här bemötandeutredningen publicerat två delrapporter. Vi är på väg att publicera en tredje och det vi har gjort är att undersöka hur kvalitén är i det bemötande som människor med funktionshinder får när de söker kontakt med de offentliga myndigheter som skall ta ställning till vilka rättigheter, vilka serviceinsatser som enskilda människor har rätt till. Det står inte bra till i bemötandet. Det är ett sammanfattande omdöme. Det går inte att säga om det är 20 % eller 40% som bemöts på ett kränkande sätt eller bemöts på ett sätt som inte står i överensstämmelse med personlig integritet och respekt för enskilda. Det går inte att sätta något procenttal, men det går att säga att det är tillräckligt många människor som bemöts illa för att vi måste ta upp det på allvar. Problemen är av många olika slag, och det intressanta är att alla - funktionshindrade själva, handikapporganisationerna och de anställda inom viktiga samhällsfunktioner som försäkringskassorna, socialtjänsten, sjukvården och skolan - säger ungefär samma sak, d v s att här finns problem. Det finns för lite tid för varje människa som man behöver diskutera med. Det finns resursbrist, vi kan inte tillgodose på ett tillfredsställande sätt de behov som människor har och som de har rätt till enligt den lagstiftning som finns. Människor som har egna funktionshinder säger att det brister i respekt för det vi säger. Man tror inte på våra uppgifter. Man kontrollerar och kontrollerar och kryper oss gång på gång djupt in på skinnet och det är naturligtvis problem av mycket allvarligt slag som vi måste göra något åt.

Min slutrapport kommer under slutet av -98, därför pågår nu som bäst våra diskussioner om vad vi skall ta upp för typ av åtgärder. Man kan säga att vi följer två huvudlinjer och de har betydelse ur lagstiftningssynpunkt. Den ena är, hur kan vi stärka den enskilda individen inför mötet med myndigheterna? Det kan göras genom att göra rättigheterna tydligare, det kan göras genom att det finns bättre resurser, det kan göras genom att det finns bättre kunskap och så vidare i själva det mötet. Den andra är, vilka möjligheter har och vilka bättre möjligheter bör individen få, för att kunna bemöta ett felaktigt bemötande? Att kunna besvära sig, att kunna rikta klagomål till det offentliga. Det finns mycket man kan göra där, men jag vill påminna er om att också handikappombudsmannens ställning och funktion utreds just nu. Tillsammans skall vi väl kunna klura ut olika typer av åtgärder som skulle kunna göra den här möjligheten betydligt bättre än den är idag. Det är också intressant att konstatera nu att den svenska regeringen håller på att förbereda förslag till Riksdagen med en antidiskrimineringslag på arbetsmarknadsområdet. Det är ett principiellt stort och viktigt steg som därmed tas, för det blir det första antidiskrimineringssvaret på våra problem inom handikappområdet. När det gäller det individuella stödet, materiellt stöd och service så ligger Sverige långt framme, men vi har också problem. Problem som delvis består i att den lagstiftning som Riksdagen har inrättat inte följs, inte används, inte utnyttjas fullt ut och inte får det genomslag som den borde få. Och det är naturligtvis utomordentligt allvarligt. Tillgänglighetslagstiftning har vi sedan 1966 med en kraftig utveckling 1977 och det finns fortfarande en tillgänglighetslagstiftning som borde kunna vara mer kraftfull än den är idag. Lagtrotset är naturligtvis den yttersta formen av bristande respekt för den lagstiftning som finns på handikappområdet.

Avslutningsvis: Alla länder i världen befinner sig i en utvecklingsprocess när det gäller handikappområden. Vi färdas framåt. Jag tycker att huvudinriktningen faktiskt är mot att stärka den enskildes rätt och att formulera olika former av skydd för de mänskliga rättigheterna på handikappområdet. Alla länder, inklusive Sverige, måste pröva den nuvarande situationen. Vi måste pröva den mot den nya internationella utvecklingen, bl a människorättsutvecklingen. Men vi måste naturligtvis också pröva den mot allt det andra som händer i våra egna samhällen. Globaliseringen har ju lett till att den svenska modellen inte längre ser ut som den gjorde, och det har lett till försvagningar i funktionshindrades ställning i det svenska samhället. Det måste naturligtvis beaktas och tas hänsyn till när man diskuterar vilket lagskydd som människor med funktionshinder måste ha i framtiden. Jag hoppas mycket på det löfte som Göran Persson har gett, att man skall arbeta fram ett svenskt handlingsprogram i handikappolitik. Det behövs, och framför allt behöver vi se över hela vår lagstiftning. Jag hoppas på att den dröm som en svensk handikapprörelse formulerade redan 1972 om ett samhälle för alla, fortfarande skall vara ledstjärnan. Och att vi fortfarande skall söka oss fram gärna med internationella erfarenheter, till den svenska modellen på handikappområdet och att vi skall återta en tät position på detta oerhört viktiga samhällsområde.